Upptaka ETS-kerfisins án sérstakrar aðlögunar fyrir flugrekstur hefði getað leitt til samdráttar í hagvexti um allt að eitt prósentustig miðað við aðra kosti, eða sem nemur 40–50 milljörðum króna, að mati fjármála- og efnahagsráðuneytisins. Þróunin hefði jafnframt getað haft keðjuverkandi áhrif, með auknum efnahags- og samfélagslegum áhrifum til lengri tíma.
Þetta kemur fram í skýrslu umhverfis-, orku- og loftlagsráðherra um efnahagsleg áhrif viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir á Íslandi, sem samkvæmt lögum átti að leggja fram fyrir árslok 2024 en tafðist vegna stjórnarslita.
Undanþága sem veitir Íslandi tímabundna heimild til að úthluta flugrekendum endurgjaldslausum losunarheimildum fellur að óbreyttu niður 1. janúar 2027. Í skýrslu umhverfisráðherra kemur fram að framkvæmdastjórn ESB hafi nú þegar hafið vinnu við úttektarskýrslu sem muni m.a. liggja til grundvallar tillögum að mögulegum breytingum á ETS-kerfinu varðandi flug en áætlað er að skýrslan muni liggja fyrir í árslok 2025.
„Í útboðsgögnum fyrir skýrsluna var sérstaklega vikið að því að fjalla ætti um stöðu Íslands eins og greint var frá í ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar. Íslensk stjórnvöld munu áfram fylgjast vel með þróuninni innan ESB hvað þetta varðar og koma á framfæri sjónarmiðum og upplýsingum með það fyrir augum að hagsmunir Íslands verði tryggðir við breytingar á kerfinu og/eða upptöku þeirra breytinga í EES-samninginn,“ segir í skýrslunni
Þá muni umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytið óska eftir að unnið verði að greiningu á efnahagslegum áhrifum ETS-kerfisins á íslenskt samfélag og er gert ráð fyrir að kynna niðurstöður úr þeirri greiningu fyrir Alþingi í skýrslu ráðherra fyrir lok árs 2025. Greiningin verður jafnframt nýtt í viðræðum stjórnvalda við ESB um sérstöðu Íslands og þróun ETS-kerfisins eftir 2026.
Iðnaður, flugrekstur og skipaflutningar undir kerfinu
ETS-kerfinu var fyrst komið á fót árið 2005 en tilskipun var upphaflega tekin upp í EES-samninginn og innleidd í íslensk lög árið 2007. Á Íslandi hafa reglur ETS-kerfisins gilt fyrir flugrekendur frá árinu 2012 og rekstraraðila í staðbundnum iðnaði frá árinu 2013 þegar álframleiðsla og járnblendi voru felld undir kerfið. Að auki bættust siglingar við gildissvið kerfisins árið 2024.
Sex fyrirtæki á Íslandi falla undir ETS-kerfið fyrir staðbundinn iðnað og eitt fyrirtæki fellur undir kerfið fyrir skipaflutninga. Að auki falla þrír íslenskir flugrekendur undir kerfið; Icelandair, Air Atlanta og Fly Play.
Með breytingum á kerfinu árið 2023 var ákveðið að fasa út úthlutun endurgjaldslausra losunarheimilda til flugrekenda og afnema hana að fullu frá og með árinu 2026. Íslensk stjórnvöld og framkvæmdastjórn ESB komust þó að samkomulagi um aðlögun við tilskipunina fyrir Ísland sem lá fyrir um miðjan maí 2023, þar sem m.a. var horft til landfræðilegra aðstæðna hér á landi. Sú niðurstaða var að mati íslenskra stjórnvalda nauðsynleg til að verja samkeppnisstöðu íslensks flugrekstrar.
Aðlögunin felur í sér að Ísland geti framlengt núverandi kerfi endurgjaldslausra losunarheimilda út árið 2026 þegar endurgjaldslausri úthlutun losunarheimilda verður hætt innan Evrópska efnahagssvæðisins. Þá fær Ísland sömu sérlausn og Malta og Kýpur varðandi 100% endurgreiðslu á þeim verðmun sem er á sjálfbæru flugvélaeldsneyti annars vegar og jarðefnaeldsneyti hins vegar.
Að lokum muni framkvæmdastjórnin með skýrslu árið 2026 leggja mat á flugtengingar Íslands að teknu tilliti til samkeppnisstöðu, hættu á kolefnisleka auk umhverfis- og loftslagsáhrifa og þeirra aðlagana sem komu fram við upptöku tilskipunarinnar. Breytist þær forsendur sem aðlögunin byggist á beri að taka mið af því við upptöku frekari breytinga á ETS-kerfinu er varðar flug.
Eins og áður segir er það mat fjármála- og efnahagsráðuneytisins að upptaka kerfisins án sérstakrar aðlögunar hefði getað leitt til samdráttar í hagvexti um allt að eitt prósentustig miðað við aðra kosti, eða sem nemur 40–50 milljörðum króna. Slík þróun hefði jafnframt getað haft keðjuverkandi áhrif á tíðni áætlunarflugs, framboð áfangastaða og kostnað fyrir íslenska neytendur, með auknum efnahags- og samfélagslegum áhrifum til lengri tíma.
„Mat stjórnvalda var að áætlaður kostnaðarauki á farþega frá Íslandi til Evrópu yrði á bilinu 30–40 evrur, sem jafngildir um eða innan við því sem samsvarar hálfu til einu töskugjaldi. Þó að kostnaðurinn sé takmarkaður í þessu samhengi skapar hann samt raunverulegan hagrænan hvata til orkuskipta í flugi, m.a. með notkun sjálfbærs flugvélaeldsneytis. Í stærra samhengi var það lykilatriði fyrir Ísland að tryggja áframhaldandi tíðni flugsamgangna við Evrópu. Hefði Ísland ekki tekið þátt í hinu endurskoðaða ETS-kerfi hefði skapast veruleg hætta á fækkun farþega og áfangastaða, sem gæti leitt til skertrar þjónustu og hærri fargjalda fyrir íslenska neytendur,“ segir í skýrslunni.
Hvað skipaflutninga varðar voru sambærilegar séríslenskar lausnir til skoðunar en við greiningu á stöðunni hafi komið í ljós að sérstaða Íslands í siglingamálum hafi verið minni en talið var í fyrstu. Var því ákveðið að sækjast ekki eftir undanþágu en ítrekaðar óskir um slíkt gætu grafið undan trúverðugleika Íslands innan samstarfsins og dregið úr möguleikum til aðlögunar þegar brýn nauðsyn krefur, að því er segir í skýrslunni.
Eimskip er eina fyrirtækið sem fellur undir kerfið en það verður innleitt í skrefum. Fyrirtækið þarf að standa skil á 40% losunar 2024, 70% losunar 2025 og 100% losunar 2026, en uppgjör losunarheimilda fer fram í september árið eftir að losun átti sér stað.
Léttir á aðgerðum ríkisins en veldur tekjutapi
Kerfinu er ætlað að skapa hagræna hvata fyrir aðila sem falla undir kerfið til að draga úr losun sinni. Það virkar þannig að hámark losunar gróðurhúsalofttegunda frá tiltekinni starfsemi á Evrópska efnahagssvæðinu á hverju ári er skipt niður í losunarheimildir, sem samsvarar heimild til að losa eitt tonn af koltvísýringsígildi. Heildarfjölda losunarheimilda í kerfinu er síðan fækkað ár frá ári, nú um 4,3% á ári.
Verð losunarheimilda hefur hækkað mikið en í upphafi kerfisins var verðið í kringum 10 evrur á tonn en hækkaði í 20-30 evrur fram til ársins 2021. Það ár var verð á hverja losunarheimild um 60 evrur og í byrjun þessa árs var verðið í kringum 70 evrur. Vísbendingar úr framvirkum viðskiptum á markaði benda til þess að verðið gæti náð allt að 120 evrum á einingu fyrir árið 2028.
Ísland fær losunarheimildir til uppboðs í gegnum sameiginlegan uppboðsvettvang ESB en heildarmagn losunarheimilda sem hvert aðildarríki fær úthlutað til uppboðs ræðst af hlutfallslegri losun þess innan ETS-kerfisins á tilteknu tímabili. Á Íslandi renna tekjur af sölu losunarheimilda á uppboðsmarkaði í ríkissjóð sem almennar tekjur en á tímabilinu 2019-2023 námu samanlagðar tekjur ríkissjóðs af sölu losunarheimilda um 19.273 milljónum króna. Háar tekjur árin 2019 og 2020 skýrast þó að hluta til af sölu uppsafnaðra heimilda allt frá árinu 2013.
Samkvæmt reglugerð sem fjallar um skuldbindingar vegna samfélagslosunar (e. Effort Sharing Regulation, ESR) fá öll ríki árlega losunarúthlutanir (e. Annual Emission Allocation, AEA) fyrir hvert ár á tímabilinu 2021–2030 sem notaðar eru til að gera upp samfélagslosun hvers árs. Sveigjanleikaákvæði í reglugerðinni felur í sér heimild til að nýta hluta af þeim ETS-losunarheimildum sem annars yrðu seldar á uppboðum gagnvart skuldbindingum í samfélagslosun.
Nýtingin léttir á þeim innlendu aðgerðum sem ella þyrfti að framkvæma til að ná losunarmörkum en hafa í för með sér tekjutap fyrir ríkið vegna tapaðra uppboðstekna. Árið 2019 var tekin ákvörðun um að Ísland myndi nýta þennan sveigjanleika og er sú ákvörðun bindandi fyrir árin 2021–2025. Ákvörðunina mátti endurskoða fyrir 31. desember 2024 en stjórnvöld ákváðu í lok árs 2024 að Ísland myndi nýta sveigjanleikann fyrir árin 2026–2030. Þá ákvörðun má endurskoða fyrir 31. desember 2027 vegna skuldbindinga á árunum 2028–2030.
