Úr kaldri hönd ríkisins í heitar hendur markaðarins

Finnst einhver sem telur að ríkið eigi nú að reka prentsmiðjur, viðtækjaverslanir, bæjarútgerðir, skipafélög, lyfja-, áburða-, steinullar- og kísilverksmiðjur, áfengisframleiðslu, ferðaskrifstofu, jarðverktakafyrirtæki, og síldarverksmiðjur, svo fátt eitt sé nefnt? Líklega ekki en það felur þó ekki í sér að sátt sé um að efla einkarekstur, hvað þá með aðferðarfræði einkavæðingar. Það kemur ekki á óvart.

Að hluta til hverfast stjórnmálin um umfang ríkisins og hvernig það eigi að láta til sín taka í samfélaginu. Sameignarsinnar vilja ríkisvaldið sem stærst á meðan fylgjendur einkaframtaksins telja einkarekstur hagkvæmari og skilvirkari.

Þróuð vestræn hagkerfi byggjast á því að um það bil 40 til 55% af vergri landsframleiðslu sé endurútdeilt af opinberum starfsmönnum. Ágreiningur um fyrirkomulag hagkerfisins á vesturlöndum snýst því að verulegu leyti um þetta prósentubil.

Norrænu velferðarhagkerfin hafa leyft sér að hafa þessa prósentu nokkuð háa en um leið gætt þess að kæfa ekki fyrirtækjareksturinn sem fjármagnar þau stóru velferðarkerfi sem á þessu byggja. Ágreiningurinn í þessum samfélögum hefur því verið um leiðir en ekki markmið. Í þeirri umræðu er átakapunkturinn um einkavæðingu opinberra fyrirtækja og einkarekstur þegar kemur að opinberri þjónustu.

Vestræn hagkerfi eru blönduð hagkerfi. Í slíkum hagkerfum gegnir hið opinbera tvenns konar hlutverki. Annars vegar setur það reglurnar og hlutast til um að einkageirinn fari eftir þeim og hins vegar sinnir það nokkurs konar stuðningshlutverki sem einkum fellst í því að tryggja gerð nauðsynlegra innviða sem stuðla að aukinni hagkvæmni. Í slíku kerfi stendur einkageirinn að jafnaði undir meginhluta hagvaxtar.

Almennur atvinnurekstur á vegum hins opinbera sætir um leið stöðugri gagnrýni, enda þurfa óvenjulegar aðstæður að vera uppi til þess að réttlæta að opinberir aðilar standi í slíkri starfsemi yfir höfuð. Meginástæðan er sú að einkaframtakið er jafnan mun betra í að stunda hefðbundinn atvinnurekstur með öllum sínum áskorunum um aðlögun og fyrirhyggjusemi óháð atvinnugreinum.

Blekkingar sameignarsinna

Vel má vera að orðið einkavæðing í umræðunni sé notað of þröngt. Þegar Hannes Hólmsteinn Gissurarson byrjaði að nota það í upphafi níunda áratugarins var það sem bannorð, en svo breyttist afstaða fólks eftir því sem árin liðu. Sumir telja að einkavæðing snúist um að flytja eigur opinberra aðila í einkaeigu. Það gerist þá með skráningu í kauphöll þar sem almennigur getur tekið þátt, sölu fyrirtækja í heilu lagi, eða það að sjálfseignarfélögum, sem hafa ekki hagnaðarvonina að markmiði, fá ríkisfyrirtæki í hendur.

Grundvallaratriðið er að eignarhald skipti um hendur en í seinni tíð hefur örlað á tilhneigingu til að færa opinberan rekstur yfir í það sem kallað er „óhagnaðardrifin félög“ sem er heldur óljóst rekstrar- og eignarhaldsform. Hugmyndin er að þessi félög reikni sér ekki arð af fjárfestingu en það er í besta falli blekking, sem byggist meðal annars á því að hið opinbera veiti þeim aðföng og niðurgreitt fjármagn. Önnur blekking er rekstur undir hatti opinberra hlutafélaga (ohf.), sem haga sér eins og ríkisstofnanir en starfa eins og hlutafélag án eigendaábyrgðar.

Af umræðunni að dæma snýst gagnrýni á einkavæðingu einkum um tvennt. Annars vegar að of lágt verð hafi fengist fyrir eigur ríkisins. Þar hafa andstæðingar allra einkavæðinga, sameignasinnar, kallað framkvæmdina „einkavinavæðing“ til að ná fram hughrifum. Hins vegar lýtur gagnrýnin að þjónustunni. Verði af einkavæðingu muni þjónusta versna eða verða dýrari fyrir neytandann. Gleymist þá iðulega að gera ráð fyrir arðsemi fjármagns, því að á endanum er allt fjármagn sett undir sömu peningastefnu enda ógerlegt að reisa skilrúm um allt þjóðfélagið.

Líklega eru gagnrýnendur einkavæðingar að einblína of mikið á söluandvirði ríkiseigna í stað þess að horfa til þess sem salan leiðir af sér. Til dæmis harðari samkeppni, betri þjónustu og aukna arðsemi fjármagns. Það eitt og sér réttlætir einkavæðingu, óháð stundarhagnaði söluverðsins.

Rannsaka hagnaðinn en horfa framhjá óskilvirkni

En sameignarsinnar eru slyngir áróðursmenn og hluti baráttu þeirra gegn einkavæðingu felst í að óska sýknt og heilagt eftir rannsóknum á framkvæmd einkavæðingaverkefna. Þannig er efasemdafræjum sáð, ekki síst þar sem falin taprekstur ríkisins getur orðið að arðbærum einkarekstri.

Í læknavísindunum er sagt að skilgreining á heilbrigðum einstakling sé sú, að það sé sjúklingur sem hefur ekki verið rannsakaður nóg! Óskin um rannsókn felur því í sér ásökun um sekt og engin er saklaus ef rannsókn er hrundið af stað, það eru einfaldlega bara tilvik sem þarf að rannsaka betur. Þessi hugmyndafræði hefur náð mjög sterkri fótfestu hér og birtist skýrast í endalausum óskum um að rannsaka einkavæðingu bankanna þó það hafi þegar verið gert og með gagnrýnisverðum hætti.

Það gleymist oft að taka inn í reikningsdæmið gjaldið af af óskilvirkum rekstri, þjónustu sem ekki er veitt vegna þess að skilaboð neytenda komast ekki til skila. Þá ekki síst nýsköpun en öllum heilbrigðum rekstri fylgir tilraun til að gera betur og bæta tækni, vinnuferla, nýtingu vinnuafls og fjármagns.

Einnig getur stjórnunarkostnaður ríkisins birst sem falin kostnaður. Lítt er hugað að þessu af starfsmönnum ríkisins enda gæta þeir miklu fremur að formhlið stjórnsýslu. Enda störf þeirra oftar en ekki bundin í lögum og reglugerðum. Í þeirra huga er meiri áhætta að gera mistök en að gera ekki neitt. Þess vegna fellur hugmyndin um hverskyns rannsókn á einkaframtakinu vel að hugsun þeirra. Framtakssemi fylgja mögulega mistök. Um leið hefur ríkið fundið sér nýjan vaxtarbrodd í sístækkandi og afskiptasamara allt umliggjandi eftirlitskerfi.

Ef einkavæðingu er ætlað að draga úr umsvifum hins opinbera þá duga aðrar leiðir einnig til þess. Þannig má horfa til yfirfærslu á rekstri og þjónustu hins opinbera til einkaaðila og verktaka sem einkavæðingu þó það sé gert undir formerkjum útvistunar (e. Outsourcing).

Með útvistun er leitað til einkaaðila um yfirtöku á ákveðinni þjónustu eða starfsemi gegn gjaldi en slíkt er ekki síður stundað innan einkageirans. Útvistun á rekstri ríkisins felur í sér að viðurkennt er að ríkið beri ábyrgð á þjónustunni en það sé ekki nauðsynlegt að þeir sem veiti hana séu ríkisstarfsmenn. Þessi hugsun getur átt mjög vel við í heilbrigðisþjónustunni en krefst þess að verk og verkferlar séu kostnaðargreindir nákvæmlega og fjármagn fylgi þannig alltaf verkefnum. Því miður virðist vefjast mjög fyrir heilbrigðiskerfinu að starfa með þeim hætti og leggjast embættismenn þar gjarnan gegn útvistun verkefna, þótt læknar séu sjálfir mjög áhugasamir um slíkt. Vera kann að rofa muni til í þessum málum á komandi misserum.

Samkomulag er um það á meðal þjóðarinnar að ríkið reki lungann af heilbrigðiskerfinu gegnum skattkerfið. Geti ríkið ekki efnt sinn hluta af samkomulaginu, til dæmis, með því að geta ekki boðið upp á aðgang að heimilislæknum eins og nú er byrjað að bera á (allt að þriggja mánaða bið er nú eftir að fá tíma hjá heimilislækni), mun aukast þrýstingur á að einkaaðilar taki æ fleiri verkefni í heilbrigðiskerfinu að sér.

Kosningahegðun og ríkisstarfsmenn

Það er hins vegar ekkert leyndarmál að sameignarsinnar vilja halda ríkisstarfsmönnum sem flestum enda felst í því ákveðin félagsmótun sem skilar sér svo aftur í kjörklefanum. Við höfum séð þá þróun á Íslandi í seinni tíð að opinberum starfsmönnum fjölgar samhliða því að borgarlegum stjórnmálaöflum hnignar. Þetta gengur þó auðvitað í bylgjum. Nú er svo komið að í heildina starfa á bilinu 41.000 til 43.000 manns hjá ríki og sveitarfélögum eða um 30% af vinnandi fólki. Hafa þeir aldrei verið fleiri. Við þetta má svo bæta að einhver störf hafa verið útvistuð hjá ríkinu eins og til dæmis ræstingar, en áður töldust þeir sem störfuðu við það ríkisstarfsmenn.

Á Íslandi eru flest opinber störf í velferðar-, mennta- og heilbrigðisgeiranum, en um 2/3 hlutar starfsfólks ríkisins vinna á þessum sviðum. Þegar rætt er um fækkun ríkisstarfsmanna benda sameignarsinnar undantekningarlaust á þessa geira en staðreyndin er sú að vel er hægt að fækka á öðrum sviðum ríkisrekstrar án þess að skerða þá þjónustu sem telst viðkvæmust. Það er til dæmis áberandi bóla í efsta lagi stjórnkerfisins þar sem stöðugt er verið að auka kostnaðinn við að þjónusta þá sem þar starfa.

Í ársskýrslu ríkisfyrirtækja fyrir árið 2021 kemur fram hve ríkisfyrirtækin eru stór og fyrirferðamikil í hagkerfinu. Heildartekjur ríkisfyrirtækjanna það ár námu þá 304 milljörðum króna og samanlagður hagnaður rúmlega 76 milljarðar. Þá fékk ríkissjóður 15 milljarða króna í arð frá fyrirtækjunum. Í ársskýrslunni eru sjö af 40 ríkisfyrirtækjum talin vera á samkeppnismarkaði og níu að hluta. Flest ríkisfélögin eru hlutafélög, opinber hlutafélög og einkahlutafélög. Fyrrgreind skýrsla sýnir að í lok árs 2021 átti ríkið alfarið eða ráðandi hlut í 40 félögum, auk minni hluta í ýmsum félögum. Heildareignir þessara 40 félaga námu 4.074 milljörðum króna og eigið fé 951 milljarði.

Samhliða þessu gætir aukinnar tilhneigingar til að fjármagna allskonar félagastarfsemi og starfsemi tengda menningu og fjölmiðlun. Fjármögnun félagasamtaka, eins og Landverndar og Samtakanna 78 og Siðfræðistofnunar Háskóla Íslands, svo dæmi séu tekin, eru nú hluti af félagsmótun sameignarsinna. Mörg þessara samtaka virðast rekin í nánu samstarfi við vinstri flokkanna. Það er eðlilegt að menn spyrji sig af hverju er það hlutskipti skattgreiðenda að standa undir rekstri þeirra?

Margaret Thatcher hefst handa

Einkavæðing er eðlilega eignuð frjálshyggju og víst er að á áttunda áratug síðustu aldar fóru menn að horfa gagnrýnni augum á staðnaðan og óarðbæran rekstur ríkisins sem víða hafði vaxið úr hömlu. Því má segja að sú hugmyndafræðilega breyting sem ýtti á eftir einkavæðingu hafi verið svar við ofvexti ríkisins og ömurlegs rekstrar. Það átti ekki hvað síst við í Bretlandi sem sögulega séð hafði verið hliðholl laissez-faire hugmyndafræði frjálshyggjunnar. Sala ríkisfyrirtækja í Evrópu hófst því með Margaret Thatcher (1925 – 2013) og ríkisstjórn hennar í Bretlandi snemma á áttunda áratugnum.

Stefna Thatcher var viðbragð við ofstjórnarstefnu Verkamannaflokksins og endalausum verkfallsátökum sem lömuðu og drógu mátt úr hagkerfinu. Önnur lönd fylgdu á eftir og sala ríkisfyrirtækja varð ein helsta stoð efnahagsumbóta í Austur-Evrópu eftir fall kommúnismans. Framkvæmdina má gagnrýna en um nauðsynlegar aðgerðir var að ræða til að innleiða framleiðni, samkeppni og arðsemi fjármagns eftir kalda hönd kommúnismans.

Stjórn Thatcher ákvað að einkavæða fjöldann allan af fyrirtækjum eigu hins opinbera. Segja má að salan á British Petroleum (BP) árið 1979 hafi markaði upphafið. Í kjölfarið fylgdi svo sala á flugvélaframleiðandanum British Aerospace, efnaframleiðandanum Amersham International og vöruflutningafyrirtækinu National Freigh Company árin 1981 og 1982. Einkavæðingin hélt svo áfram með sölu á Britoil, British Sports, Jaguar bílaverksmiðjunum, og British Telecom (BT) á miðjum áttunda áratugnum. British Airways (BA) var einkavætt með útboði hlutafjárs til almennings 1987.

Andstæðingum Thatcher er tamara að tala um aðkomu hennar að opinberu húsnæði og almenningssamgöngum en gleyma hve víðtækur opinber rekstur var í Bretlandi þegar hún tók við. Fáir eða engir tala fyrir afturhvarfi til fyrri tíðar þó breski Verkamannaflokkurinn hafi reynt að nýta sér lélega þjónustu einstakra lestarfyrirtækja sem rök fyrir ríkisvæðinu við heldur dræmar undirtektir.

Stundum er það svo að reglugerðir og lagaumhverfi stuðla beinlínis að ríkisrekstri eins og átti við um flugrekstur, sem lengi vel var byggður upp á ríkisflugfélögum eða allt þar til skattgreiðendur þreyttust á því að fjármagna atvinnugreinina. Innkoma lággjaldaflugfélaga hefur nánast endanlega gert út af við ríkisrekstur í þessari grein og stuðlað um leið að því að láglaunastéttir geta látið ferðadrauma sína rætast.

Davíð og Jón Baldvin taka við boltanum

Pólitískar forsendur fyrir einkavæðingu hér á Íslandi sköpuðust ekki fyrr en með valdatöku ríkisstjórnar Sjálfstæðisflokksins og Alþýðuflokksins árið 1991.

Ríkisstjórn Davíðs Oddssonar kom með nýjar áherslur í ríkisrekstri og tók að breytt fyrirkomulag á eignarhaldi ríkisfyrirtækja. Ráðast skyldi í mikla hagræðingu í ríkisbúskapnum og einkavæða sem flest ríkisfyrirtæki. Í stefnuskrá ríkisstjórnarinnar var rætt um að fara í miklar hagræðingar á eignarhaldi hins opinbera og helstu markmið hennar væri að rjúfa þá kyrrstöðu sem ríkti á íslenskum markaði og auka verðmætasköpun í atvinnulífinu. Þegar Framsóknarflokkurinn kom inn í ríkisstjórnina fyrir Alþýðuflokkinn árið 1995 hélt þróunin áfram og breytti engu þó Framsóknarmenn hefðu verið heldur gagnrýnir á einkavæðingu þegar þeir voru utan ríkisstjórnar.

Einkavæðing innan OECD-ríkjanna náði sögulegu hámarki á tíunda áratugnum og hélst mikil á fyrstu árum 21. aldar. Ríkiseignir fyrir hátt í 500 milljarða dala voru seldar á átta árum frá 2000 til 2007. Á sama tíma hefur landslagið fyrir einkavæðingu breyst töluvert og reynt er að leggja sig betur eftir skilgreiningu markaða og samkeppnisumhverfis þeirra. Áframhaldandi einkavæðing hefur beinst að flóknari geirum eins og net- og gagnaiðnaði þó menn séu enn feimnir við að einkavæða grunnkerfi þó að skilgreiningar þeirrar geti tekið miklum breytingum.

En getum við ekki lært eitthvað af því fyrirtækjaumhverfi sem er á Íslandi og hefur lengstum byggt á sterkum hefðum um frumkvæði og einkaframtak? Eðlilegt er að horfa til sjávarútvegsins sem lengstum hefur verið sú atvinnugrein sem skilar hæstri framlegð. Þar er nýting fjárfestinga einna best sem kemur sér vel þar sem sjávarútvegurinn er okkur gríðarlega mikilvægur. Innan OECD er sjávarútvegurinn á Íslandi sá eini sem er ekki ríkisstyrktur. Það er hins vegar ekki svo langt síðan hann var að stórum hluta rekin í gegnum bæjarútgerðir, naut endurtekinnar ríkisaðstoðar gegnum styrkjarkerfi og var þó oftast rekin með tapi.

Viðsnúningurinn er í raun undraverður en einkavæðing sjávarútvegsins var undir formerkjum breytinga á eignarréttarlegri ábyrgð samhliða upptöku framseljanlegra veiðiheimilda, kvótakerfi, sem byggði á vísindalegri ráðgjöf. Ekki er öllum gefið að sjá þær aðferðafræðilegu breytingar sem þarna urðu í átt að meiri einkarekstri og meiri einkaréttarlegri ábyrgð. En þær hafa tvímælalaust orðið til góðs og stuðlað að arðbærasta sjávarútvegi í heimi sem kemur sér vel fyrir þjóð sem hefur einfaldlega ekki efni á því að reka sjávarútveg með tapi.

Greinin birtist í tímariti Frjálsrar verslunar, þar sem fjallað er um íslensku einkavæðinguna.