Tilboð bárust í allan eignarhlut í útboði Bankasýslu Ríkisins á eignarhlut í Íslandsbanka í mars á dagslokagengi bankans á söludegi, 122 krónum á hlut, eða hærra. „Skýr merki eru um að endanlegt söluverð hafi fyrst og fremst ráðist af eftirspurn erlendra fjárfesta,“ segir í nýútgefinni skýrslu Ríkisendurskoðunar.
Greining Ríkisendurskoðunar á tilboðabók söluferlisins sýnir að tilboð fjárfesta á sölugenginu 117 krónur á hlut námu 282% af framboði hlutabréfa í sölunni. Tilboð á genginu 122 krónum voru í 540 milljónir hluta eða 120% af endanlegu framboði. Tilboð á genginu 118 krónum eða hærra námu 882 milljónum hluta, rétt tæplega tvöfaldri stærð eignarhlutarins sem seldur var.
„Því verður ekki annað séð en að verðmyndun í ferlinu hafi gefið tilefni til að ákvarða hærra leiðbeinandi lokaverð en gert var. Í þessu ljósi kann vanmat á eftirspurn, vegna takmarkaðrar greiningar á tilboðabókinni, að hafa haft áhrif á niðurstöðuna og skaðað hagsmuni ríkissjóðs.“
Bankasýslan bar fyrir sig að hluti tilboða sem bárust á gengi hærra en 117 krónur á hlut hafi verið umfram fjárfestingargetu viðkomandi tilboðsgjafa eða fjármögnuð með skuldsetningu af skammtímafjárfestum. Að mati Bankasýslunnar hafi tilboðsgjafar í ákveðnum tilfellum lagt fram mun hærri tilboð en þeir hafi gert sér vonir um að fá úthlutað á endanum. Því beri að taka sumum hærri tilboðum með fyrirvara.
Óttuðust að erlendir fjárfestar myndu falla frá þátttöku
Ríkisendurskoðun segir að svör Bankasýslunnar staðfesti að „stofnunin var ekki meðvituð um hver heildareftirspurn fjárfesta var þegar ákvörðun um leiðbeinandi lokaverð var tekin“. Bankasýslan hafi því ekki haft fullnægjandi upplýsingar um raunverulegt umfang eftirspurnar fjárfesta við þá ákvörðun.
„Við ákvörðun um leiðbeinandi lokaverð [á fundi Bankasýslunnar, fjármálaráðgjafa hennar og umsjónaraðila á kvöldi útboðsins] var ekki ráðist í mat á heildareftirspurn eftir gengi heldur var horft til stærstu innlendu tilboðanna en mestu réði staða erlendra tilboða. Var þess freistað að finna verðpunkt sem tryggði mikla þátttöku frá báðum fjárfestahópum.“
Jafnframt segir að ráðgjafar Bankasýslunnar hafi talið óráðlegt að leiðbeinandi lokaverð yrði hærra en 117 krónur á hlut „af ótta við að erlendir fjárfestar féllu frá þátttöku“.
„Þeir töldu jafnframt að frekari hækkun gæti haft neikvæð áhrif á þróun hlutabréfaverðs bankans að sölu lokinni. Í samræmi við þá ráðgjöf tók Bankasýslan ákvörðun um að leggja til við fjármála- og efnahagsráðherra að eignarhluturinn skyldi seldur á 117 kr. á hlut. Ekkert í kynningargögnum Bankasýslunnar eða fjármála- og efnahagsráðuneytis í aðdraganda sölunnar gaf til kynna að aðkoma erlendra fjárfesta að kaupunum myndi hafa slíkt vægi við ákvörðun um endanlegt söluverð.“
Eftirspurn hafi verið reiknuð með „röngum og villandi hætti“
Bankasýslan afhenti Ríkisendurskoðun afrit af tilboðabók söluferlisins eins og hún leit út þegar ákvörðun var tekin um leiðbeinandi lokaverð.
„Við greiningu Ríkisendurskoðunar á umræddu skjali komu í ljós annmarkar í útreikningum þar sem fjöldi færslna í skjalinu, þ.e. reitir sem innihéldu fjárhæð tilboða fjárfesta, var ekki færður inn á réttu formi, heldur ýmist með erlendri kommusetningu eða fjárhæðum skilgreindum sem texta. Það leiddi til þess að Excel–töflureiknirinn nam þau ekki sem tölulegar upplýsingar. Umrædd tilboð birtust því ekki í fyrrnefndri töflu í skjalinu sem sent var Ríkisendurskoðun.“
Ríkisendurskoðun segir að í tilboðabókinni hafi eftirspurn og umframeftirspurn því verið reiknuð með „röngum og villandi hætti“. Ríkisendurskoðun bendir á fjögur atriði sem styðji við þessa ályktun, m.a. að fjöldi færslna í tilboðabókinni hafi ekki verið færður inn á réttu formi. „Um var að ræða tilboð sem námu samtals um 20 [milljörðum króna].“
Bankasýslan hafi forðast umfjöllun um afslátt
Ríkisendurskoðun segir að tilboðsfyrirkomulag líkt og stutt var við feli að jafnaði í sér að gefinn sé afsláttur af skráðu dagslokagengi. Hins vegar telur Ríkisendurskoðun að Bankasýslan hafi viljað forðast að fjalla um mögulegan afslátt og tilgreina hann í prósentum talið.
„Í tölvupósti til fjármála- og efnahagsráðuneytis kvaðst Bankasýslan ætla að fjalla um afsláttinn með almennum hætti á kynningarfundum með fjárlaganefnd og efnahags- og viðskiptanefnd Alþingis. Í glærum ráðuneytisins og stofnunarinnar sem lagðar voru fyrir á fundunum er ekki að finna slíka umfjöllun. Ráðuneytið hefur þó upplýst að fjallað hafi verið um þetta atriði á fundum með þingnefndunum.“
Í úttektarvinnu Ríkisendurskoðunar hafi ítrekað komið fram af hálfu fulltrúa Bankasýslu ríkisins og fjármálaráðgjafa stofnunarinnar að úrvinnsla söluferlis eftir tilboðsfyrirkomulagi væri frekar í ætt við list en vísindi.
„Tilboðsfyrirkomulagið ber, eðli málsins samkvæmt, rík einkenni starfshátta sem tíðkast á fjármálamarkaði en samrýmist að mati Ríkisendurskoðunar illa starfsháttum opinberrar stjórnsýslu.“
Söluferli eftir tilboðsfyrirkomulagi sé um margt óformlegt og háð, undir miklu tímaálagi, huglægu mati margra aðila sem að sölunni koma. Því gefi tilboðsfyrirkomulagið sig ekki vel að endurskoðun og prófun líkt og ákvarðanir stjórnvalda þurfa jafnan að gera.
„Það er niðurstaða Ríkisendurskoðunar að Bankasýslan hafi í aðdraganda söluferlisins ekki sinnt með fullnægjandi hætti hlutverki sínu skv. 3. mgr. 1. gr. laga nr. 88/2009 um stofnunina að tryggja gagnsæi í allri ákvarðanatöku varðandi þátttöku ríkisins í fjármálastarfsemi og tryggja virka upplýsingamiðlun til almennings.
Stofnuninni tókst ekki að miðla upplýsingum um fyrirhugaða sölu með skýrum og árangursríkum hætti. Sama má segja um upplýsingagjöf fjármála- og efnahagsráðuneytis við birtingu greinargerðar ráðherra vegna framhalds á sölu á hlutum ríkisins í Íslandsbanka.“
