Árið 2019 tóku gildi lög um töku gjalds vegna fiskeldis í sjó og fiskeldissjóð. Markmiðið með lögunum var að tryggja ríkissjóði beint endurgjald vegna nýtingar hafsvæða til fiskeldis sem og til eflingar byggða þar sem áhrifa fiskeldisstarfsemi gætir.
Fyrirkomulag gjaldtökunnar er nokkuð óhefðbundið. Gjaldtakan er í formi veltuskatts sem reiknast af heildarframleiðslu sem margfölduð er með tilteknu gjaldhlutfalli sem ræðst af meðalheimsmarkaðsverði, þar sem hærra verð leiðir af sér hærra gjald og öfugt. Þetta fyrirkomulag grundvallast að verulegu leyti á færeyskri fyrirmynd sem innleidd var þar í landi árið 2016.
Gjaldtaka af fiskeldi hefur verið mikið í umræðunni undanfarin ár, þá sérstaklega í kjölfar þess að tillögur norskra stjórnvalda um nýjan auðlindaskatt á fiskeldi komu fyrst upp á yfirborðið árið 2022. Nýtt frumvarp um lagareldi á Íslandi, sem nýlega var lagt fyrir Alþingi, inniheldur margvíslegar breytingar á fyrirkomulagi gjaldtökunnar sem ætlað er að færa hana nær gjaldhlutfalli af fiskeldi í Noregi.
Samanburður á skatta- og gjaldaumhverfi
SFS leitaði af þessum sökum til norska ráðgjafafyrirtækisins Menon Economics til þess að gera ítarlega greiningu á bæði undirstöðuatriðum gjaldtökunnar og mögulegum áhrifum hennar, einkum á samkeppnishæfni greinarinnar í alþjóðlegu tilliti. Einnig var Menon falið að gera víðtækan samanburð á skatta- og gjaldaumhverfi þeirra landa þar sem lagðir eru sértækir skattar á fiskeldi, þ.e. Íslands, Noregs og Færeyja. Þar sem breytingar urðu á tillögum matvælaráðuneytisins frá því sem kynnt var í samráðsgátt stjórnvalda í desember var jafnframt unnin viðbótargreining þar sem tekið var tillit til þeirra breytinga.
Oddbjørn Grønvik, hagfræðingur hjá Menon Economics, stýrði verkefninu en í tilefni af erindi hans og kollega hans Leo A. Grünfeld á ársfundi SFS og sérútgáfu Viðskiptablaðsins var slegið á þráðinn. Skýrslur Menon Economics má finna á heimasíðu SFS.
Hvert var helsta markmið skýrslunnar og hverjar eru helstu niðurstöður hennar?
„Markmið skýrslunnar var tvíþætt. Í fyrsta lagi vildum við meta áhrif gjaldtökukerfisins sem ráðuneytið hafði lagt til. Hvernig slík gjaldtaka getur haft áhrif á dæmigert fiskeldisfyrirtæki á Íslandi og hver áhrifin eru undir mismunandi rekstrarskilyrðum. Í stuttu máli voru niðurstöðurnar þær að gjaldatillagan tók ekki fullnægjandi tillit til breytileika í rekstrarkostnaði. Þar sem fiskeldi á Íslandi er ung atvinnugrein og arðsemi er enn nokkuð lítil, yrði skattbyrðin, undir þessum kringumstæðum nokkuð mikil.
Í öðru lagi litum við á samkeppnishæfni íslenskra framleiðenda gagnvart framleiðendum í Noregi og í Færeyjum, út frá víðara samhengi. Við vildum leiða í ljós hvaða áhrif ný gjaldtaka hefði á vöxt greinarinnar. Niðurstaða okkar leiddi í ljós gjaldið getur haft neikvæð áhrif á vaxtahorfur greinarinnar, þar sem kerfið henti ekki íslensku fiskeldi í þeim farvegi sem það er þessa stundina.“
© epa (epa)
Dæmi um skatt sem virkar vel
Hver er þín skoðun á sérstakri skattlagningu á atvinnugreinar?
„Frá sjónarhorni hagfræðingsins, er meginmarkmið allra skattkerfa að fjármagna opinbera neyslu á sem hagkvæmastan máta og valda hagkerfinu sem minnstri bjögun (e: distortion). Í hagfræði getur bjögun af hálfu skattlagningar haft áhrif á markaðshegðun og útkomur – eins og t.d. framboð eða eftirspurn eftir vörum og þjónustu.
Samkvæmt fræðunum veldur flest skattlagning slíkri bjögun og dregur þar af leiðandi úr hagkvæmni í hagkerfinu. Áskorunin er því að koma á fót skattkerfi sem veldur sem minnstri bjögun. Sumir sérstæðir skattar búa yfir eiginleikum sem tekst að halda henni í skefjum. Oft er það skattlagning sem tengist nýtingu eða notkun á takmarkaðri náttúruauðlind. Slíkur skattur er oft kallaður auðlindaskattur og getur virkað vel ef markaðsaðstæður eru réttar.
Eitt besta dæmið er olíuskattur í Noregi, en hann hefur gert okkur hleypt að úthluta stórum hluta olíuverðmæta þjóðarinnar í ríkiskassann. Við hjá Menon Economics erum hlynnt slíkri skattlagningu, rétt eins og flestir hagfræðingar. Það er hins vegar áhugavert að velta fyrir sér hvenær aðstæður eru réttar fyrir slíka skattlagningu.“
Grundvallarmunur á skattheimtu
Í hverju felst helsti munurinn á skattlagningu á fiskeldi á Íslandi, í Færeyjum og í Noregi?
„Helsti munurinn er sá að nýja kerfið í Noregi er auðlindaskattur sem leggst aðeins á þann afgang sem myndast í þeim hluta framleiðslunnar sem á sér stað í sjó, á meðan kerfin á Íslandi og í Færeyjum eru gjöld sem taka ekki tillit til breytileika í hagnaði. Nýja gjaldatillagan á Íslandi svipar til kerfisins í Færeyjum en það er þó tæknilegur munur, einna helst að gjaldahlutföll eru ekki þau sömu, og skattbyrðin því ólík. Norska kerfið er tæknilega flóknara en skattbyrðin er minni fyrir þau fyrirtæki sem skila minni hagnaði. Á sama leiðir norska kerfið til hærri skattlagningar þegar hagnaður er meiri.“
Hverjir eru helstu kostir og gallar hvers kerfis fyrir sig?
„Helsti kostur íslensku og færeysku kerfanna er sá að þau eru tæknilega nokkuð einföld. Þegar hagnaður er hár verða áhrif gjaldtökunnar líklega minni. Hins vegar, þegar hagnaður er lítill eða enginn eykst skattbyrðin til muna. Kerfið í Færeyjum og tillagan á Íslandi gera að einhverju leyti grein fyrir breytileika í kostnaði, en ef það er breytileiki í kostnaði milli fyrirtækja – líkt og greining okkar bendir til að sé staðan á Íslandi – er skattbyrðin töluverð fyrir þá framleiðendur sem skila minnstum hagnaði.
Helsti kostur norska kerfisins er að byrðin er lítil þegar hagnaður er lítill. Frá sjónarhóli fyrirtækjanna, þá er helsti gallinn tæknileg flókindi kerfisins.“
Getur dregið úr samkeppnishæfni
Hvernig getur skattur haft áhrif á samkeppnishæfni?
„Skattar hafa áhrif á hvata til þess að koma á atvinnugrein í ákveðnu landi. Þetta má sjá í svokallaðri skattasamkeppni milli landa. Hún lýsir sér þannig að stjórnvöld lækka tekjuskatt, með það að markmiði að laða að fyrirtæki og atvinnugreinar.
Myndin er þó önnur fyrir þau fyrirtæki sem byggja á nýtingu auðlinda. Ef auðlindin er af skornum skammti og aðgengileg færri löndum, dregst úr skattasamkeppni. Þetta er ástæðan fyrir því að Noregur getur sett 58% auðlindaskatt á olíuiðnaðinn, til viðbótar við 22% hefðbundinn tekjuskatt, þrátt fyrir að í öðrum löndum sé töluvert lægri skattur á olíuiðnað.
Í heimi þar sem ríkir fullkominn fjármagnsmarkaður, ætti auðlindaskattur á ákveðna atvinnugrein ekki að hafa áhrif á fjárfestingu eða hreyfingar í sömu atvinnugrein í öðru landi. Fjármagnsmarkaðir eru þó ekki fullkomnir og líklegt er að mismunandi skattkerfi hafi áhrif á fjárfestingar. Það er hins vegar erfitt að segja til um að hvaða leyti skattlagning geti hindrað aðgang að fjármagni.
Mikilvægt er að hafa í huga að ef skattkerfi eru of þungbær fyrir ákveðna atvinnugrein, mun það draga úr fjárfestingu og þróun. Illa uppsett skattkerfi getur því dregið úr samkeppnishæfni greinarinnar.“
Hver eru ykkar ráðlegginar til stjórnvalda?
„Stjórnvöld ættu að sjá til þess að þegar kemur að skattlagningu, sé farin sú leið sem tekur tillit til eiginleika atvinnugreinarinnar. Ef markmiðið er að stuðla að sjálfbærri þróun íslensks fiskeldis, skal stíga varlega niður fæti og huga að því að ekki sé sett upp skattkerfi sem hentar illa atvinnugreininni.“
Greinin birtist í sérblaði Viðskiptablaðsins um ársfund SFS. Hægt er að lesa blaðið hér.
