Hönnun útboða og eftirlit með virkri samkeppni milli þátttakenda hefur veruleg áhrif á kjör hins opinbera í innkaupum sínum. Opinber innkaup nema háum fjárhæðum á hverju ári, og því er til mikils að vinna fyrir ríkissjóð og skattgreiðendur að sem best kjör bjóðist.

Til að setja umfang opinberra innkaupa á Íslandi í samhengi þá námu þau 16,5% af vergri landsframleiðslu árið 2021, samanborið við 12,9% að meðaltali í OECD-ríkjunum (OECD, 2023, Government at a Glance 2023: Iceland). Samsvarar framangreint hlutfall því að opinber innkaup hér á landi hafi numið um 700 ma.kr. á árinu 2023. Ef hægt væri að lækka þessi útgjöld um aðeins 1% með betri útboðum og öflugra eftirliti, gæti það sparað ríkinu um 7 milljarða króna árlega. Þeir fjármunir gætu til dæmis verið nýttir til að bæta þjónustu eða lækka skatta.

Hönnum betri útboð

Hönnun útboða og innkaupaferla hafa bein áhrif á hegðun þátttakenda. Ef útboð eru t.a.m. of tíð, gagnsæi milli keppinauta of mikið eða aðgangshindranir háar, getur það dregið úr hvata fyrirtækja til að bjóða hagstæðustu verðin.

Nýleg rannsókn Fazekas og Blum (2024) sýnir að miðlæg útboð og rammasamningar hafa leitt til allt að 50% verðlækkana í ýmsum löndum. Mexíkó er gott dæmi um þetta. Árið 2007 breyttu stjórnvöld þar útboðsferlum á lyfjamarkaði með því að opna þau fyrir erlendum birgjum og draga úr tíðni innkaupa. Hafði það þau áhrif að fleiri aðilar höfðu möguleika á því taka þátt í útboðunum og bjóða í meira magn í hverju útboði. Talið er að breytingarnar hafi leitt til þess að dregið hafi úr samráði og verð á 18 á 20 mikilvægustu vörunum lækkaði um 20% að meðaltali (OECD, 2011, Competition and Procurement).

Vegna þessara miklu áhrifa sem hönnun útboða og innkaupaferla hefur á kjör hins opinnbera er brýn þörf á því að ríkið og sveitarfélög rýni og betrumbæti innkaup sín.

Samráð er dýrt – og auka þarf samkeppniseftirlit

Samráð í útboðum er eins og annað samráð á milli keppinauta þar sem keppinautar ákveða að hækka verð í sameiningu í stað þess að keppa um lægstu verðin. Geta brotin t.d. falist í verðsamráði eða skiptingu markaða á milli keppinauta. Afleiðingin er sú að hið opinbera borgar of hátt verð fyrir vörur og þjónustu – og samfélagið tapar.

Í yfirliti í skýrslu Samkeppniseftirlitsins nr. 1/2021, Jákvæð áhrif samkeppni á lífskjör og hagsæld, kemur fram að yfirverðlagning vegna samráðs er oft um og yfir 20–30%. Hér er t.a.m. hægt að líta til samráðs olíufélaganna frá 1993-2001, þar sem þau höfðu með sér umfangsmikið samráð um gerð tilboða í tengslum við formleg útboð eða verðkannanir viðskiptavina sinna. Þeir sem urðu fyrir barðinu á því voru meðal annars Reykjavíkurborg, Landhelgisgæslan og Icelandair.

Á sama tíma og umfang opinberra innkaupa hefur aukist hefur Samkeppniseftirlitið ekki búið yfir fullnægjandi rekstrarsvigrúmi til að ráðast í athuganir á því hvort samkeppnislögum hafi verið fylgt af hálfu bjóðenda í útboðum. Fjárveitingar til eftirlitsins hafa t.a.m. lækkað um 20% á föstu verðlagi síðasta áratug á meðan umsvif í efnahagslífinu hafa aukist um 35-40%. Þá var starfsmannafjöldi í lok síðasta árs svipaður og árið 2007 en á sama tíma hefur fyrirtækjum á markaði fjölgað um og yfir 65%. Ef stjórnvöld vilja hagræða með því að koma í veg fyrir samráð í útboðum er hluti af lausninni að auka fjárveitingar til eftirlitsins.

Fylgjum eftir tillögum OECD

Í nýlegri skýrslu OECD frá árinu 2023, Fighting bid rigging in public procurement, eru settar fram tillögur um hvernig hægt sé að sporna við samráði í opinberum útboðum. Samandregið eru helstu skilaboðin eftirfarandi:

  • Stjórnvöld endurmeti framkvæmd og lög um opinber útboð.
  • Útboð séu hönnuð á þann veg að samskipti milli þátttakenda séu takmörkuð.
  • Góð samvinna á milli samkeppnisyfirvalda og stofnana sem hafa með höndum opinber útboð.
  • Nýttar séu vægðarreglur (e. leniency), nafnlaus uppljóstraravernd og stafrænar skimunaraðferðir til að greina samráð.

Tillögur OECD eru skýrar og einfaldar í framkvæmd og mikilvægt að fylgja þeim eftir.

Til mikils að vinna

Opinber innkaup skipta miklu máli fyrir afkomu ríkis og sveitarfélaga, en eins og að framan greinir námu opinber innkaup hér á landi 16,5% af vergri landsframleiðslu árið 2021. Með því að stuðla að betri hönnun útboða, auka samkeppni á milli birgja, þétta samvinnu á milli eftirlitsaðila og efla samstarf eftirlits- og innkaupaaðila og hvata fyrirtækja til að ljóstra upp um samráð, getur hið opinbera getur hagrætt og hámarkað nýtingu opinbers fjár. Um mikla fjármuni er að ræða því fyrir hvert 1% sem hið opinbera sparar í innkaupum nemur hagræðingin um 7 ma.kr. á ári. Það er því ljóst að með réttum aðgerðum er mikið í húfi fyrir ríkið og skattgreiðendur – og því engin ástæða til að bíða.

Samkeppniseftirlitið hefur komið þessum og fleiri sjónarmiðum á framfæri við nýja ríkisstjórn, sbr. svar eftirlitsins við beiðni um tillögur til hagræðingar, dags. 27. janúar 2025.

Höfundur er aðalhagfræðingur Samkeppniseftirlitsins.